某BOT项目的背后： “一女二嫁”，“前夫”6年追偿仍无果
前几日，中国水网接到一位读者来信，谈到自家企业与黑龙江省绥化肇东市的一些纠纷往事……其中涉及的政府关系对环保行业造成的风险令人警醒。中国水网对来信所提内容进行了详细了解，查阅了裁判文书网和企查查等相关资料，基本证实了其讲述的内容，并梳理为本文，一起来了解下事件的始末吧。
来源：中国水网 作者：易滴水
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记得之前和一些行业企业聊过一个话题：做市政项目，企业最怕啥?大部分企业的答案都是：怕政府不给钱。而前几天，中国水网发布了北控水务执行总裁李力的分享文章，他也专门提到了政府关系给环保行业带来的风险：一是前人点菜、后人买单，二是新官不理旧账。
前几天，中国水网接到一位读者来信，谈到自家企业与黑龙江省绥化肇东市的一些纠纷往事，就涉及到了上述的风险。
根据来信者提供的资料，作者将事件梳理如下：
2013年6月底，在肇东市招商引资下，哈尔滨水基逸锦投资管理有限公司(下文简称“水基公司”)与肇东市人民政府签署了《黑龙江省肇东市净水厂及配套设施(BOT)项目特许经营协议》，并委托哈尔滨安装建设有限公司(下文简称“哈安装”)进行工程施工。2013年9月份，项目正式施工建设。
期间，肇东市领导发生变更。2013年12月，水厂项目被叫停。2014年，水基公司各种协调与沟通，最终于2015年6月13日，与肇东市达成复工共识。
就在水基公司准备重启复工时，肇东政府领导却将水厂项目与北京一家公司(下文简称“北京公司”)签署了BOT协议，并且以补充协议的形式，让北京公司将前期工程费用直接支付给哈安装。根据政府邀请的第三方公司的结算报告：已建工程及现场设备等结算金额共计为3300万元。
水基公司从别处听闻此事后，觉得不可思议，遂找政府沟通交涉：即使仅从合同关系角度，政府欲转让水厂项目，作为项目的投资方，政府应该与水基公司进行结算，而不是由北京公司直接支付给第三方。
政府后来也发现了支付对象错误，要求水基公司解除协议，并发函哈安装要求其退还所收款项，并发函北京公司协助催复，但遭哈安装驳回。
为此，2017年，肇东政府以不当得利为由将哈安装告到黑龙江省绥化中院，一审胜诉。哈安装不服，上诉至黑龙江省高院，肇东政府败诉。肇东政府向最高人民法院申请再审。2019年，最高院维持了黑龙江高院的判决，肇东市政府再次败诉。
肇东政府输了官司，水基公司通过各种渠道的沟通追偿，也一直没有结果。
就读者反映的问题，作者查阅了裁判文书网和企查查等相关资料，基本证实了其讲述的内容。
其中绥化中院和黑龙江高院的相关诉讼，只查到了开庭时间等信息，具体的审判结果，因“人民法院认为不宜在互联网上公开”，没有查到。
而在最高院关于肇东市人民政府与哈安装不当得利纠纷的民事判决书中，对事件进行了基本还原。
最高院的判决书中，有两点值得关注：
1、肇东政府与北京公司BOT协议的签署日期为2015年6月17日，与水基公司解除协议的日期是2016年10月24日。2015年7月，肇东政府向北京公司发函要求其支付应付费用，包括给哈安装的工程款。
2、在肇东政府与北京公司签署BOT协议时，水基公司虽然仍是水厂项目的业主，但哈安装作为项目的实际施工方，在水基公司未支付工程款给哈安装的情况下，政府与北京公司签署的补充协议真实、有效。结算证明为政府委派第三方机构出具，肇东政府的上诉并没有就此款项提出推倒性理由，哈安装依据其收取北京公司相应的款项不属于不当得利。
对此，水基公司法人吴国民告诉作者：肇东政府与北京公司签约的事情他们事先并不知情，后在别人的提醒下才听闻此事。期间一直找各种渠道与政府沟通。
吴国民介绍，在项目被迫停工时，水基公司已对所完成的工程进行了内部评估，大约为2200万。而政府委托的第三方对前期工程的结算报告显示：已完成工程计价2600多万元，剩余材料和现场设备工程方自行估计为653万元。
暂且不论数额问题，水基公司作为项目的投资方，应该由其与哈安装进行工程结算。而且前期，水基公司已经支付给哈安装工程款890万元。但这并没有体现在政府与北京公司的补充协议和委托进行工程结算的第三方报告里。相当于哈安装收了双份钱，而水基公司却成了最终的损失者。
在政府答应向哈安装追回款项并和水基公司结算的承诺下，双方解除了BOT协议，但谁料信心满满地肇东政府一审胜诉后，却接连败诉，水基公司与政府之间的结算也再次成“空中楼阁”，数年沟通协调，在期间拿到了政府200万元外，事情再无结果。
作者就此事咨询了中国政法大学环境资源法研究所王灿发教授，以及北京市生态法治研究会会长、东泽律师事务所主任杨军等几位行业律师，大家都不约而同地认为，从既有事实来看，政府明显违约了。
杨军介绍，虽然从与水基公司的BOT合同角度来说，政府是违约了，但如果水基公司没有支付哈安装的工程款，北京公司作为项目的受让方，按政府要求，替政府支付项目前期的相应款项并没有问题。
浙江京衡律师事务所陈国强律师对作者分析：肇东政府在与水基公司协议存续期间，就同一项目与北京公司又签订了BOT协议，其实属于“一女二嫁”。但后面的纠纷关系，情况相对复杂一些。
一般的BOT协议，水厂项目属于政府委托投资建设和运营，期满后企业无偿将项目交付给政府，政府拥有项目的所有权。但在合同期间，政府要收回项目，必须向投资企业支付前期的费用。在政府将项目转让给北京公司时，即使要求北京公司支付前期费用，也应该由北京公司代替政府向项目投资方即水基公司进行支付，而不是直接支付为投资方进行施工的的哈安装公司。
从目前掌握的部分信息看，初步可以判定有如下法律关系：
北京公司为了取到项目的控制权，先行向哈安装支付了款项，可以视为哈安装将其施工合同项下对水基公司的债权转让给了北京公司。由于双方有合同关系，因此哈安装就不属于不当得利。如果哈安装公司当时隐瞒了债权的实际数额，则构成欺诈，北京公司可以向其追索多支付的890万元。如果被认定为北京公司原因高价购买债权，同时补偿哈安装施工合同实际终止带来的损失，则北京公司无权追索。
基于政府方与北京公司之间的关系，政府方BOT协议项下应向水基公司支付的款项，可由北京公司用从哈安装处追索取得的数额对水基公司的债权进行抵消。因此，除已抵销部分外，水基公司还可以向政府要求剩余部分的赔偿金/补偿金，简单而言，如果差额是890万的话，该部分金额应由政府方承担。如果政府认可3300万这个数字，则水基公司的890万则需要和政府进行沟通，由政府支付。
从可见的资料来看，政府起诉哈安装官司败诉，与政府与水基公司的债权债务关系并不是一回事情。政府与水基公司的债权关系也不因为政府对哈安装公司的败诉而消失。
吴国民介绍，从项目建设到停工，到解除协议，到一路追偿，几年下来，他早已身心俱疲，“黑发变成了白发”，不仅在经济上困苦不堪，还“整夜地失眠，精神几度濒临崩溃”。
因为此事一直没有结果，水基公司至今仍在肇东保留有两三位员工，算上给哈安装支付的工程款，以及项目转让款，和这些年间的相关费用和利息共计已经达到二千多万元。
他声称，在政府的招商引资承诺中，他不信“投资不过山海关”，毅然奔赴肇东，“结果却给自己上了沉重的一课”，他不知道自己这样的遭遇，在国家希望“振兴东北”、呼吁建设良好营商环境的背景下，到底会让多少投资者心生畏惧!
实际上，这些年，中国中央、国务院，以及最高法院等，相继出台了众多相关办法和意见，坚决纠正政府在于企业，尤其是民营企业的合作中的违规违法问题，希望打造更好的营商环境。
比如2016年8月中央深改组会议通过《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》;2017年8月最高人民法院发布《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》;2017年9月中共中央、国务院印发《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》;2018年1月，最高人民法院发布《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》;2018年10月，国务院办公厅发布《关于聚焦企业关切 进一步推动优化营商环境政策落实的通知》等，甚至在2019年10月，由李克强签署中华人民共和国第722号国务院令，发布《优化营商环境条例》，2020年1月1日正式实施。
这些文件，都指向同一个目标，即为企业创造平等的市场竞争和良好的营商环境。文件要求，各地政府要认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、相关责任人更替等理由拒不执行，不得随意改变约定，不得出现“新官不理旧账”等情况，要严格依照法定权限和程序进行。对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。
肇东水厂项目从开始施工建设，到如今已经历经8年之久，而吴国民的沟通、追偿之路也已将近6年。就在发稿之际，作者从别的渠道获悉，肇东政府正意图从北京公司手里提前回购此项目。届时，面对再次负债的肇东政府，不知水基公司将如何维护自己的权益！我们也将继续关注。
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